行政协议履行中，公平原则如何把握？

导读：在行政协议纠纷中，双方当事人对合同条款的理解产生分歧，是诉讼中最常见的争议焦点之一。当协议约定不够明确，或者一方主张的履行方式明显有失公平时，法院应当依据何种规则进行解释？公平原则在行政协议领域又有着怎样特殊的地位？

1、裁判要旨：两条核心规则

本案的裁判要旨可以概括为两点：

第一，行政协议争议条款的理解与适用规则。法院在解释行政协议争议条款时，应当依据《民法典》第一百四十二条第一款和第四百六十六条的规定，基于协议文本所使用的词句，结合相关条款、协议的性质和目的、交易习惯以及诚信原则，综合确定争议条款的含义。对于行政协议而言，还需要特别考虑协议所涉相关文件的规定、实际履行情况，以及行政协议签订目的和所涉公共利益等特殊因素。

第二，行政协议履行应遵循公平原则。公平原则是行政协议缔结和履行过程中的基本原则。行政协议的公平性，是协议所体现的公共利益得以实现的基本保证。除法律另有规定外，在行政协议法律关系中，不应存在协议当事人一方负担给付义务，而另一方不负有相对义务或仅负有显失公平的相对义务的协议内容或履行要求。

2、案情回溯：一份协议引发的争议

2014年，某县政府（甲方）与一家农业开发公司（乙方）签订了《农林综合开发项目合作协议书》。协议约定，乙方负责项目建设所有的前期投资和项目的具体实施工作，并可享受“占补平衡”每亩3万元的施工费用和奖励政策，用于土地开发、水电路建设、种子种苗及后期管理费用。

协议签订后，双方就付款条件产生了严重分歧。农业公司认为，只要土地整理阶段完成并通过验收，无需建设农业产业园，即可领取协议约定的每亩3万元“占补平衡”奖励。县政府则主张，每亩3万元实际上包含两部分：一部分是土地整理施工费（已支付给实际施工单位），另一部分是建成农业产业园后的奖励资金；农业公司既未实际投资和实施土地整理，也未建成农业产业园，故付款条件尚未成就。

双方争议的核心，实质上是协议约定的付款条件究竟应当如何理解——农业公司是否需要完成农业产业园建设，才能获得剩余奖励资金？

3、法院裁判：多维度解释争议条款

最高人民法院在审查该案时，从三个维度对争议条款进行了综合分析：

（1）从实际履行情况看

虽然县政府制定的《农业综合开发园区建设及资金管理办法》系在协议签订后作出，但双方在项目实际履行中一直按照该文件执行。该办法明确规定，奖励资金需经联合验收组对产业园验收合格后，分三年分批拨付。农业公司曾于2016年自行向县政府提交请示，请求按照该办法规定的分期拨付方式支付奖励资金，并已就两个建成产业园的项目实际获得了奖励。这说明，农业公司自身在履约过程中也认可了“建成产业园后分期支付奖励资金”的操作模式。现其又主张按不同条件支付其余11个项目的奖励资金，显然不符合履约实际。

（2）从协议签订背景和目的看

县政府会议纪要明确载明，合作目的是“在全县推广‘葫芦峪模式’，推进山区综合开发，加快现代农业发展，带动山区农民致富”。协议名称即为“农林综合开发项目合作协议书”，相关条款均围绕“建成农林综合产业园”而设置。协议约定的奖励资金来源于“占补平衡”政策，该政策的核心要求是补充耕地数量的有效增加和稳定利用，强调后续管护。如果仅仅完成土地整理验收，而不建设高标准农业产业园，整理后的土地无法发挥预期效能，显然与协议目的和公共利益不符。

（3）从公平原则看

本案最关键的事实是：涉及争议的11个土地整理项目，在双方签订协议之前，县政府国土资源局已于2013年完成立项、招标，并由7家施工单位中标后实际施工完成，施工费也已由县政府向施工单位支付完毕。农业公司既未实际完成土地整理，也未投资建成农业产业园，甚至未向当地村民委员会支付过土地流转费。在此情形下，农业公司主张基于他人完成的土地整理项目，向自己支付“占补平衡”奖励资金，显然缺乏事实依据。更重要的是，这种主张意味着农业公司无需履行任何实质性义务，即可获得巨额奖励，而县政府却要承担支付义务——这完全违背了公平原则的基本要求。

4、案例启示：行政协议解释的特殊规则

本案的裁判逻辑，为理解和适用行政协议争议条款提供了重要启示。

首先，行政协议的解释不能仅盯着协议文本本身。法院会综合考量协议所涉相关文件（包括签订前和签订后的规范性文件）、双方实际履行过程中的行为、协议签订的背景目的以及所涉公共利益等因素。这意味着，当事人在签订和履行行政协议时，不能只关注协议条款的字面意思，还要关注相关配套规定和实际履约惯例。

其次，公平原则在行政协议领域具有刚性约束力。民事合同强调意思自治，当事人可以自愿约定权利义务的分配方式；但行政协议涉及公共利益，协议条款的公平性直接关系到公共利益的实现。法院不会支持一方“不劳而获”或“权利义务严重不对等”的主张，即使这种主张在文本上能找到某种“依据”。

最后，对于行政协议当事人而言，履约证据的保存至关重要。本案中，农业公司声称自己有大量前期投入，却因“财务实际操作、企业管理等原因”无法提供证据，最终承担了举证不能的后果。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。这一规则在实践中往往具有决定性影响。