行政协议条款无效后，相对人的信赖利益损失如何赔偿？

导读：在招商引资过程中，地方政府与企业签订的行政协议中，个别条款可能因违反法律强制性规定而被认定为无效。条款无效后，企业基于对该条款的信赖而投入的资金和建设，是否应当获得赔偿？行政机关对条款无效存在过错的，应当承担怎样的责任？行政机关在自我纠错、撤销违法条款时，是否可以完全不顾及相对人的信赖利益？

1、裁判要旨：三条核心规则

第一，行政机关对协议条款无效存在过错的，应当对相对人的信赖利益损失承担赔偿责任。从投资合同约定和履行情况看，相对人系基于行政机关在合同中关于土地使用权出让金返还条款的信赖而作出承担基础设施建设等合同义务的承诺，同时也是基于该信赖进行公共设施建设，相对人的信赖利益明显且应受法律保护。基于行政机关对合同约定条款无效的过错，依法应对相对人基于该条款产生的信赖利益损失按照其过错程度承担相应的赔偿责任。

第二，行政机关在以条款无效为由撤销奖励时，应当一并考虑相对人的信赖利益损失。行政机关在作出撤销奖励决定的同时，本应主动考虑并一并解决相对人的信赖利益损失。若其在未查清相关事实（如地块是否为净地交付、相对人是否有前期投入、奖励资金是否已用于基础设施配套建设）的情况下，对相对人合理信赖利益完全不予考虑，径行以合同约定无效为由收回全部奖励，且后续未针对相对人的信赖利益损失采取任何补救措施，则属于主要证据不足、适用法律错误、明显不当，依法应予撤销。

第三，行政机关对行政协议的自我纠错，不能脱离协议的约束恣意而为。行政机关在签订、履行行政协议过程中作出的单方高权行为，通常是基于协议条款约定和协议履行行为而作出的，多数情况下属于签约、履约行为的组成部分，不能简单等同于行政机关另行依法独立作出的单方决定。尤其在行政机关对违法、瑕疵行政行为以变更、解除、撤销等单方方式进行自我纠错时，基于法的安定性、行政效率和效益以及相对人信赖利益保护、减少行政争议等考虑，不宜完全脱离行政协议的约束恣意行政。人民法院在司法审查中，也应加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于一揽子、一次性解决行政争议的裁判。

2、案情回溯：一份投资合同引发的争议

2017年，某市政府为提升城市品质，引进某知名企业签订投资合同，约定由该企业全面负责该市某生态文化旅游产业综合体的开发建设。合同第四条第二款约定：各宗土地按基准地价结算，商业用地按基准地价的70%结算；如企业竞买土地的成交价格超过约定结算价格，超出部分的金额由政府分两次按各50%奖励给企业，用于宗地项目内基础配套设施建设。

合同签订后，企业通过竞拍取得部分地块，政府根据该条款先后向企业拨付奖励资金共计1.26亿余元。企业也按照合同约定，在受让地块之外进行了市民广场、展示中心、公园绿地等公共设施建设，相关项目被列为省级重点建设项目，政府的规划文件也将企业建设的公园纳入社区公园规划，政府还在公园树立了绿线图、导览图等标识。

2021年，政府经研究认为，该奖励条款“变相减免土地出让金”，违反了《城市房地产管理法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规定，损害了国家利益和社会公共利益，属于无效条款。政府先是作出决定，要求收回已拨付的奖励资金、终止履行合同有关条款。企业提起诉讼，法院生效判决撤销了该决定。

政府随后重新启动程序，于2022年再次作出撤销奖励决定，要求企业退还全部1.26亿余元奖励资金。企业不服，再次提起诉讼。

3、法院裁判：逐层厘清法律问题

（1）合同条款无效：违反强制性规定，损害公共利益

一审法院和最高人民法院均认定，投资合同第四条第二款属于无效条款。理由在于：该条款在土地招拍挂之前就约定了结算地价，实际上控制了土地出让价格，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则，损害了其他竞买者的权利；该条款直接处置了本应依法上缴财政并进行“收支两条线”管理的国有土地使用权出让金，违反了法律关于土地使用权出让金管理的强制性规定，损害了国家利益和社会公共利益。

（2）信赖利益：企业基于政府承诺的投入应受保护

最高人民法院指出，从投资合同的约定和履行情况看，企业系基于政府关于土地使用权出让金返还条款的信赖，而作出承担宗地范围内基础设施建设等合同义务的承诺，同时也是基于该信赖进行了市民广场、展示中心、公园绿地等设施建设。企业的信赖利益是明显且应受到法律保护的。

本案中，政府对于合同条款无效显然负有主要的过错责任。作为国有土地使用权出让的法定主体、签订投资合同的高权主体，政府本应明知并严守国家关于国有土地使用权出让金管理的法律规定。在此情况下，其仍与企业作出擅自处置国有土地使用权出让金的约定，明显有违诚信。

（3）撤销决定的错误：完全忽视信赖利益，违反比例原则

最高人民法院明确指出，政府在以相关条款无效为由作出撤销奖励决定的同时，本应主动考虑并一并解决企业的信赖利益损失。但其在未查清案涉地块是否为净地交付、企业是否有净地开发的前期投入、奖励资金是否已用于基础配套设施建设的情况下，对企业合理信赖利益完全不予考虑。尤其是在政府此前作出的内容相同的撤销决定已被法院生效判决撤销的情况下，仍然作出本案被诉撤销奖励决定，径行以合同约定无效为由收回全部奖励，且后续未针对企业的信赖利益损失采取任何补救措施。

这一做法，有违诚信政府建设，有违法治政府建设，亦有违行政比例原则，更是拒不执行法院生效裁判的行为，属于主要证据不足、适用法律错误、明显不当，依法应予撤销。

（4）程序与实体：二审判决正确，再审申请被驳回

一审法院虽然认定了条款无效和程序违法，但错误地将条款无效归因于企业存在重大过错，认定企业不具有值得法律保护的信赖利益，从而确认撤销决定违法但不予撤销。二审法院纠正了这一错误，判决撤销了政府的撤销奖励决定。最高人民法院在再审审查中，认可了二审判决关于信赖利益的阐述及裁判结果，驳回了政府的再审申请。

同时，最高人民法院也指出，二审判决未对合同条款的法律效力作出明确认定，不利于统一解决后续可能产生的争议，但这一瑕疵不影响案件实体处理结果。

4、案例启示：诚信政府与法治化营商环境的边界

本案的裁判逻辑，为理解和处理行政协议无效后的信赖利益保护问题提供了重要指引。

第一，行政协议无效不等于“一切归零”。合同条款无效，并不意味着相对人基于该条款的信赖而作出的投入全部无法获得救济。如果行政机关对条款无效存在过错，且相对人已经基于信赖进行了实际投入、产生了信赖利益，行政机关在纠错时必须一并考虑这些损失，否则将构成违法。

第二，行政机关自我纠错不能“只管收回，不管补偿”。行政机关有权对违法的行政行为进行自我纠错，但纠错的方式和后果必须符合比例原则和信赖利益保护原则。不能以“条款无效、损害公共利益”为由，简单粗暴地要求相对人退还全部款项，而对相对人已经发生的投入和损失视而不见。正确的做法是：在收回款项的同时，按照过错程度对相对人的信赖利益损失进行相应的赔偿或补偿。

第三，诚信政府建设是法治政府的题中应有之义。政府不能一方面以优惠政策吸引企业投资，另一方面在企业发展投入后又以“条款违法”为由收回承诺，让企业独自承担损失。这种做法不仅损害具体企业的合法权益，更会严重破坏营商环境、损害政府的公信力。最高人民法院在裁定书中明确指出，政府的做法“有违诚信政府建设，有违法治政府建设”，这既是法律评价，也是价值导向。

第四，行政协议纠纷的解决应当注重实质性化解。人民法院在审理此类案件时，不应机械地仅审查单方行政行为的合法性，而应当将协议条款的效力、双方的过错、信赖利益的有无等一并纳入审查范围，力求一揽子、一次性解决争议。这既符合行政诉讼的立法目的，也有助于减少当事人诉累和行政资源的浪费。