政府违法接管公司，应当承担赔偿责任吗？

导读：地方政府及其职能部门在何种情形下可以介入企业经营？介入的边界在哪里？一旦越界，又该承担怎样的法律后果？这些问题，不仅关系到企业经营管理自主权的保障，也直接影响到政府与市场关系的法治化构建。

1、裁判要旨：三条核心规则

本案的裁判要旨可以概括为以下三点：

第一，政府不得违法接管公司。公司依法享有经营管理自主权，国家保护各种所有制经济产权和合法利益。当公司因股东分歧、经营管理困难形成治理僵局时，应当依照市场化、法治化原则处理。地方政府及其职能部门虽可从有利于公司长远发展角度施以一定行政指导，但除非确有必要，不宜过度介入，更不得在无法律法规依据的情况下以接管等形式直接参与公司经营。违法监管行为可能承担相应的赔偿责任。

第二，违法接管行为与损害后果之间的因果关系认定。政府违法接管公司，导致投资方后续无法通过参与公司生产经营与财务管理有效维护自身所有者权益，该损害与违法接管行为之间具有因果关系。政府如主张损害系由其他主体行为造成，应当承担举证责任；否则，法院依法认定因果关系成立。

第三，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。法院可以依职权委托评估、鉴定等方式确定具体损害数额。

2、案情回溯：一起违法接管引发的赔偿争议

1995年，某市国有企业与一家香港公司签订中外合资经营合同，共同组建了一家制冷设备有限公司。其中，香港公司出资占比55%，其负责人担任公司董事长。

公司成立后，生产经营出现问题，合资双方产生纠纷。1997年10月，市政府作出决定，宣布由合资企业的中方接管公司，并任命中方人员担任各部门负责人。此后，中方实际管理公司的日常事务，一直到公司多年后破产终结。在此期间，香港公司已无法参与公司的生产经营与财务管理。

法院生效行政判决已经确认：市政府的接管行为违法。作为原香港公司的权利义务承受人，投资者提起了行政赔偿诉讼，要求市政府赔偿其所有者权益损失。

争议的焦点集中在三个问题上：违法接管行为与投资者的财产损害之间是否存在因果关系？市政府是否应当承担赔偿责任？赔偿金额应当如何确定？

3、法院裁判：逐层解析裁判逻辑

（1）关于因果关系：违法接管导致投资者无法维权

市政府申请再审时主张，投资者权益受损系其自身未积极行使股东权利所致，与政府的接管行为无关。

最高人民法院经审查认为，这一主张不能成立。理由在于：市政府违法接管公司后，宣布由中方接管并实际控制了公司的日常事务，在此情形下，香港公司已无法参与公司的生产经营与财务管理。若市政府未实施违法接管，香港公司仍能通过正常渠道维护自身所有者权益。正是由于违法接管行为，造成香港公司后续无法参与公司经营管理，其作为权利义务承受人的投资者，客观上难以就违法接管行为与财产损害之间更为具体的因果关系进行举证。

同时，市政府也未能提供充分证据证明投资者的所有者权益损失系由其他主体行为造成。因此，二审法院认定违法接管行为与损害之间具有因果关系，事实依据充分。

（2）关于赔偿责任：违法监管必须承担相应后果

法院指出，根据当时生效的《公司法》《中外合作经营企业法》《中外合资经营企业法实施条例》等法律法规，企业依法享有经营管理自主权，不受非法干涉。企业发生经营困难、治理僵局时，应当依照市场化、法治化原则处理，通过董事会协商、仲裁或诉讼等途径解决。地方政府及其职能部门虽可施以一定行政指导，但除非确有必要，不宜过度介入，更不得在无法律依据的情况下以接管等形式直接参与公司经营。

政府及其职能部门应当坚持在法治化轨道上，以市场化、法治化为前提，构建与企业及其所有者之间良性互动的政企关系，做到既不缺位，也不越位。违法监管行为，依法应当承担相应的赔偿责任。《国家赔偿法》第四条明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。

（3）关于赔偿金额：举证责任倒置与法院依职权鉴定

本案确定赔偿金额的关键，在于计算市政府1997年接管公司时，投资者享有的所有者权益数额（即企业资产扣除负债后由所有者享有的剩余权益）。投资者在原审中并未提供充分证据。

法院适用了《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，正是由于市政府的违法接管行为，导致投资者客观上无法就接管之日的所有者权益进行举证。因此，举证责任转移至市政府一方。

根据司法解释的规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。本案中，市政府未申请鉴定。而由于行政赔偿涉及国家利益，法院依职权委托了司法鉴定，就接管之日投资者享有的所有者权益进行评估。

鉴定结论显示：接管之日投资者享有的所有者权益为13,166,742.42元。而公司已于2012年破产终结，此时投资者的所有者权益已降为零。因此，二审法院认定投资者的损失即为13,166,742.42元，判决市政府赔偿该项损失及利息，并承担鉴定费用。

4、案例启示：政企边界与法治化营商环境

本案的裁判逻辑，为理解政府与企业的法治化关系提供了重要指引。

首先，企业治理僵局应当通过市场化、法治化途径解决。股东纠纷、经营困难，不等于政府可以接管。政府可以指导、可以协调，但不能越俎代庖，更不能在无法律依据的情况下直接控制企业。本案中，市政府以“解决合资纠纷”为名实施接管，但法院明确指出：这超出了行政权的边界。

其次，违法监管的代价可能是真金白银的赔偿。政府一旦越界，不仅要被确认违法，还可能需要承担巨额赔偿责任。这既是国家赔偿法对受害人的救济，也是对行政权的约束和警示。

最后，举证责任规则在行政赔偿中具有关键作用。因被告原因导致原告无法举证的，举证责任倒置；法院还可以依职权委托鉴定。这一规则实质性地降低了对原告的证明要求，体现了对弱势方的保护和对违法行政行为的惩戒。

从更宏观的视角看，本案的裁判精神与当前优化营商环境、依法保护各类市场主体产权的改革方向高度契合。无论是国有企业还是外资企业，无论是大股东还是小股东，其合法权益都受到法律的平等保护。政府应当成为市场秩序的维护者，而不是市场主体的控制者。