行政协议被合法解除后，当事人应当主张赔偿还是补偿？

导读：在行政协议纠纷中，当事人因协议被行政机关单方解除而遭受损失，应当提起行政赔偿诉讼，还是行政协议赔偿诉讼？赔偿与补偿之间，又存在着怎样的本质区别？这些看似技术性的程序问题，实际上直接决定了当事人的诉讼请求能否获得法院支持。

1、裁判要旨：两条核心区分规则

第一，行政赔偿责任的基础是行政侵权行为。行政机关承担行政赔偿责任，源于其对行政职责的违反，即因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益而造成的损害。行政协议解除行为赔偿诉讼，针对的是行政协议订立之后的单方解除行为，而非行政侵权行为。违反行政协议约定义务而产生的责任，属于违约责任，而非侵权赔偿责任。两者在性质上存在根本区别。

第二，赔偿与补偿在行政协议解除行为上的区分。根据相关司法解释的规定，行政协议解除行为合法与否，产生不同的法律后果：解除行为违法的，人民法院可以判决赔偿；解除行为合法的，人民法院可以判决补偿。赔偿以行政行为违法为前提，补偿则是行政行为合法（但造成相对人损失）时产生的一种法律责任。

2、案情回溯：一份被解除的水电站开发合同

多年前，某水电开发公司与某县政府签订了《水电站开发建设项目合同书》，约定由该公司投资开发建设某水电站项目。合同签订后，公司开展了相关前期工作，但项目一直未能开工建设。

2013年，该自治州颁布实施了《生态环境保护条例》，该地方性法规对水电站建设作出了限制性规定。基于这一新的法律要求，县政府于2017年单方解除了上述合同。公司认为县政府违法解除合同，给其造成了巨额经济损失，遂提起行政诉讼，请求确认解除行为违法，并一并提起行政赔偿诉讼，要求县政府赔偿经济损失4900余万元。

在另案诉讼中，生效判决认定县政府解除合同的行为合法——因为继续履行合同将违反地方性法规的强制性规定，且项目长期未开工建设，县政府为保护流域生态环境而解除合同，具有合法依据。

此后，公司又单独提起了本案行政赔偿诉讼，仍然要求县政府赔偿因解除合同造成的损失。一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院裁定驳回起诉。公司不服，向最高人民法院申请再审。

3、法院裁判：逐层厘清法律关系

（1）行政赔偿诉讼与行政协议赔偿诉讼的本质区别

最高人民法院在审查中指出，本案形式上似乎符合“在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼”的情形，但实质上存在根本性的法律适用问题。

根据《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政机关承担行政赔偿责任的基础，是行政侵权行为。这种赔偿责任产生于行政机关对行政职责的违反，即因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益而造成的损害。本案涉及的，是行政机关在行政协议订立之后作出的单方解除行为，而非行政侵权行为。违反行政协议约定义务而产生的责任，属于违约责任，而非侵权赔偿责任。

这一区分至关重要。当事人若认为行政机关违法解除行政协议，应当通过行政协议诉讼主张违约责任或赔偿损失；若认为行政机关的解除行为构成行政侵权，则应当通过行政赔偿诉讼主张侵权赔偿。两者适用的法律依据、举证规则、赔偿范围均有不同，不能混为一谈。

（2）赔偿与补偿：两种不同的法律后果

法院进一步指出，在行政诉讼和行政协议诉讼中，赔偿与补偿的区分已成定式：赔偿以行政行为违法为前提，补偿则是行政行为合法（但造成相对人损失）时产生的一种法律责任。

具体到行政协议解除行为，相关司法解释明确规定：解除行为违法的，人民法院可以判决赔偿；解除行为合法的，人民法院可以判决补偿。这是行政协议解除行为合法与否所产生的不同法律后果。

本案的关键事实在于：县政府解除合同的行为，已在另案生效判决中被认定为合法。因此，《国家赔偿法》和《行政诉讼法》关于“违法造成损害应当赔偿”的规定，不适用于本案。公司要求县政府承担赔偿责任的诉讼请求，在法律上缺乏依据。

（3）补偿请求不能替代赔偿请求

法院同时指出，虽然《行政诉讼法》第七十八条第二款规定，行政机关依法单方解除行政协议，致使公民、法人或其他组织的合法权益受损，行政机关未依法给予补偿的，人民法院可以判决给予补偿。但这一规定的前提是，当事人在诉讼中提出了补偿的诉讼请求。

本案中，公司自始至终提出的诉讼请求都是“要求赔偿损失”，从未提出过“要求补偿”的请求。一审法院在驳回赔偿请求的同时，直接判决补偿，明显缺乏请求基础，属于程序错误。二审法院予以纠正，裁定撤销一审判决、驳回起诉，结果正确。

4、案例启示：诉讼请求的性质决定案件走向

本案的裁判逻辑，为当事人和实务工作者提供了重要的程序指引。

=第一，分清“侵权”与“违约”。若认为行政机关的解除行为构成违法行使职权（如无权解除、程序严重违法、滥用职权等），可以提起行政赔偿诉讼，主张侵权赔偿责任。若认为行政机关解除行为虽不构成侵权，但违反了协议约定（或虽合法但造成损失），则应当通过行政协议诉讼主张违约责任或补偿责任。两种诉讼路径不能相互替代。

第二，赔偿与补偿不可混淆。赔偿的前提是“违法”，补偿的前提是“合法”。当事人在提起诉讼时，必须明确自己的诉讼请求究竟是赔偿还是补偿。如果行政行为已经被生效判决认定为合法，则赔偿请求必然无法得到支持；此时若想获得救济，只能另行提起补偿请求。

第三，诉讼请求要具体明确。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼需有“具体的诉讼请求”。赔偿和补偿在法律性质、适用条件、计算标准上均有不同，法院不能主动将赔偿请求“转化”为补偿请求。当事人如果拿不准，可以在诉讼中同时提出赔偿和补偿的备位请求，但绝不能只提赔偿、不提补偿，否则一旦认定行为合法，将面临“全盘落空”的风险。

第四，行政协议诉讼已经形成独立规则体系。随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的实施，行政协议案件的审理已经形成相对完备的规则体系。当事人和代理人应当熟悉赔偿诉讼与协议诉讼的区别，避免因程序选择错误而丧失实体权利。

从更宏观的视角看，本案也体现了司法对行政行为“合法性”与“合理性”的精细区分。一个合法的行政协议解除行为，虽然可以免于承担赔偿责任，但如果确实造成了相对人的信赖利益损失，行政机关仍然负有补偿的义务。这既维护了依法行政的基本原则，也兼顾了对私人合法权益的公平保护。