导读：在环境执法、土地管理、城乡规划等行政监管领域，“责令改正违法行为”或“责令恢复原状”是行政机关常用的执法手段。这类决定要求当事人停止违法行为、消除不良后果、恢复至违法前状态。然而，当当事人逾期拒不履行时，行政机关能否直接申请人民法院强制执行这一“责令改正”决定？实践中存在较大争议。有观点认为，“责令改正”属于具体行政行为，具有可执行内容，可以申请强制执行；也有观点认为，它只是行政处罚程序中的一个中间步骤，并非最终处罚决定，不具有独立申请强制执行的条件。
1、案件速览：环保部门申请强制执行“责令改正”被拒
2017年，生态环境厅对南京某国际机场有限公司作出《责令改正违法行为决定书》，认定其建设项目环境保护设施未经验收即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，责令其停止使用相关项目主体工程。机场逾期未履行。省生态环境厅遂向中级人民法院申请强制执行该责令改正决定。
一审法院认为，责令改正违法行为决定是行政机关实施行政处罚过程中的一个步骤和程序，并非行政处罚，不具有单独申请法院强制执行的条件，裁定不予执行。省生态环境厅不服，向高级人民法院申请复议，并援引原环保部内部复函作为依据。高院经审查，驳回复议申请，维持原裁定，明确：责令改正决定不能单独申请法院强制执行，行政机关应依法作出行政处罚后，再就处罚决定申请执行。
2、责令改正与行政处罚：四个维度的根本区别
（1）概念不同
行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，具有惩罚性；而责令改正或限期改正违法行为，是指行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令，要求其履行法定义务、停止违法、消除后果。简单说，处罚是“罚”，责令改正是“令”。
（2）性质与内容不同
行政处罚是法律制裁，是对违法行为人人身自由、财产权利的限制和剥夺，以及对精神和声誉的惩戒；而责令改正本身不是制裁，只是要求违法行为人履行既有的法定义务。例如，责令拆除违建、责令停止排污、责令恢复原状，都是要求当事人回到合法状态，而非额外课以惩罚。
（3）规制角度不同
行政处罚从惩戒角度，对行政相对人科处新的义务，告诫其不得再违法；而责令改正则是命令违法行为人履行既有法定义务，纠正违法、恢复原状。前者是“加法”，后者是“回归”。
（4）形式不同
《行政处罚法》第九条明确规定了行政处罚的种类：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留等。而责令改正或限期改正违法行为，因违法类型不同而表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、限期拆除、恢复原状等多种形式，并不属于上述法定处罚种类。
3、责令改正决定能否申请强制执行？
（1）申请法院强制执行的条件
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条，行政机关申请执行其行政行为，须同时满足七个条件，其中关键之一是：行政行为依法可以由人民法院执行，且具有可执行内容。
“具有可执行内容”并不意味着任何行政决定都可以直接申请执行。还需要该行政行为本身具有最终的、独立的执行力，且法律、法规明确赋予其强制执行的依据。
（2）责令改正决定的定位
《建设项目环境保护管理条例》第23条规定，环保设施未经验收即投入使用的，环保部门应“责令限期改正，处20万元以上100万元以下罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下罚款……”。可见，责令改正与罚款是并行的、不同性质的行政行为。责令改正旨在制止违法、恢复合法状态；罚款才是对违法行为的制裁。
在法律未明确授权对“责令改正”决定可直接申请强制执行的情况下，行政机关不能绕开行政处罚程序，直接申请执行责令改正决定。正确的路径是：当事人逾期不改正的，行政机关应依法作出行政处罚（如罚款、责令关闭等），再就该处罚决定申请法院强制执行，或依法自行强制执行（如法律授予强制执行权）。
（3）本案裁判要旨
高院明确指出：责令改正违法行为决定属于具体行政行为，但并非最终的行政处罚决定。如果行政相对人逾期未改正违法行为，行政机关可以依法作出行政处罚决定，并就该处罚决定依法申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。省生态环境厅单独就责令改正决定申请强制执行，缺乏法律依据，不予支持。
此外，法院特别指出：原环保部内部复函不能作为申请强制执行的依据。行政机关对法律的解释应当遵循立法本意，内部答复不具有对外法律效力。
4、实务启示与操作指引
（1）对行政机关的警示
第一，正确区分“责令改正”与“行政处罚”。在执法文书中，应分别适用不同程序。责令改正决定是过程性行为，不是最终处罚，不能直接申请法院执行。
第二，对逾期不改正的，应进一步作出行政处罚决定（如罚款、责令停产停业、责令关闭等），并依法送达。当事人仍不履行的，方可就该处罚决定申请法院强制执行。
第三，注意法律、法规的特殊授权。少数法律明确赋予行政机关对“责令改正”或“恢复原状”决定的强制执行权（如《土地管理法》对责令拆除违建的规定），则可依法自行强制执行，无需申请法院。
（2）对相对人的维权指引
如果当事人收到“责令改正”或“责令恢复原状”决定，不必过于恐慌。该决定本身不具有直接的强制执行效力。行政机关若直接申请法院执行该决定，法院应当不予受理或不予执行。当事人可以在复议或诉讼中提出抗辩。
但是，如果当事人逾期不改正，行政机关可以作出行政处罚（如罚款），并申请法院执行该处罚决定。届时，当事人将面临更重的法律后果。因此，收到责令改正决定后，应及时纠正违法行为，或通过法律途径对决定本身提出异议。
（3）法院审查要点
法院在审查行政机关申请强制执行“责令改正”决定时，应严格审查：该决定是否属于行政处罚？是否有法律、法规明确授权可申请执行？如无明确授权，应裁定不予受理或不予执行。同时，应区分不同行政管理领域，例如《土地管理法》对责令限期拆除的强制执行有特殊规定，可依法执行。
结语：“责令改正”是行政执法的重要手段，但它与“行政处罚”在法律性质上存在根本差异。高院的裁定澄清了一个长期存在的误区：责令改正决定不能单独申请人民法院强制执行。行政机关应当遵循法定程序，先作出行政处罚决定，再申请执行。这既是依法行政的要求，也是对相对人程序权利的保障。
对于当事人而言，收到责令改正决定后，既不能轻视（否则可能面临后续更重的处罚），也不必被其“强制执行”吓倒——在未经行政处罚程序并申请法院执行前，它并不具有强制执行力。法律程序的设计，正是在惩戒与引导之间寻求平衡，既要制止违法，也要给予相对人改正的机会和程序保障。
北京在明律师事务所
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