导读：在行政诉讼实务中，一个令行政机关和法院都倍感棘手的问题是：当法律、法规对某一具体行政行为的程序未作明确规定时，行政机关应当如何操作？如果行政机关在没有程序指引的情况下作出影响相对人权益的决定，法院又应当如何审查其合法性？以“无法定程序”为由放任行政恣意，显然违背法治精神；但强行要求行政机关遵守并不存在的“法定程序”，又于法无据。
1、案件速览：商品房网备被单方撤销，相对人毫不知情
2010年9月，某房地产公司与王某签订五份《商品房买卖合同》，用于作为偿还借款的担保。随后，该房地产公司在市房地产管理局办理了合同网上备案。同年12月，房地产公司以“录入错误”为由，申请撤销其中四套房屋的网上备案，并提交了双方签订的《借款担保与反担保合同》。市房管局经审查认为，双方真实关系是民间借贷而非买卖，备案信息与事实不符，遂直接撤销了四套房屋的备案。此后，房地产公司将房屋另售他人。
2015年下半年，王某得知备案可能已被撤销，多次前往市房管局查询，均遭拒绝。直至11月，在律师陪同下才获取书面查询材料，确认四套房屋备案已被撤销。王某认为，市房管局在未通知其到场、未听取其意见的情况下单方撤销备案，剥夺了其知情权、参与权，遂提起行政诉讼，请求确认撤销行为违法。
市房管局辩称：撤销备案系对虚假备案的纠正，法律法规未规定此类撤销行为的具体程序，且撤销行为本身不影响双方实体权利义务，不属于行政诉讼受案范围。一审法院经审理认为：虽然法律法规对撤销商品房网上备案的程序未作明确规定，但任何行政行为都应遵循法定程序，在无明文规定时应依据程序正当原则，保障当事人的参与权、知情权和异议权。市房管局仅凭房地产公司单方申请即撤销备案，属程序违法。因四套房屋已售他人，备案无法恢复，故判决确认撤销备案登记行为违法。
2、程序正当原则：从自然公正到行政法治
（1）程序正当原则的内涵
程序正当原则，是指行政机关在作出影响相对人人身权、财产权等合法权益的行政行为时，必须遵循最低限度的程序公正标准。其核心要素包括：事先告知相对人拟作出的决定及理由；向相对人说明行为的依据；听取相对人的陈述和申辩；必要时为相对人提供听证机会；事后提供有效的救济途径。
程序正当原则起源于英国普通法中的“自然公正”原则，其基本要求是：任何人不得在自己案件中担任法官（避免偏私）；任何人在受到不利决定影响前，有权获得申辩机会（听取意见）。这一原则被现代行政法吸收，成为约束行政权力的基本准则。
（2）我国行政诉讼中的程序正当原则适用
我国法律传统长期“重实体、轻程序”，直到1989年《行政诉讼法》将“违反法定程序”列为撤销行政行为的法定情形，程序价值才受到重视。此后，诸多行政立法将正当程序原则具体化为法定程序条款。然而，成文法永远无法穷尽所有行政行为的程序要求。当法律无明文规定时，行政机关是否可以任意为之？法院能否以“法无规定”为由放任程序瑕疵？
最高人民法院通过公报案例和指导案例给出了否定答案。在“张某银诉某市政府房屋登记行政复议案”中，高级人民法院首次将“正当程序”写入判决书，明确指出：行政机关在复议中可能作出不利于他人决定时，未通知其参加即构成程序违法。此后，“田某诉某科技大学拒绝履行职责案”“某管委会诉某区房管局不履行法定职责案”等案例，均在不同程度上运用了程序正当原则，要求行政机关在无明文程序时仍须保障相对人的基本程序权利。
3、本案裁判要旨：法无明文时，正当程序原则可补位
（1）撤销网上备案虽属职权行为，仍需遵循程序正当
市房管局主张：撤销虚假备案是其法定职权，法律法规对撤销程序未作规定，故其行为不存在“违反法定程序”的问题。法院则认为：任何行政行为的作出都应当遵循程序正当原则。所谓“法定程序”，不仅包括成文法明确规定的步骤、顺序、方式，还包括程序正当原则所要求的、虽未明文规定但属于最低限度公正标准的程序要素。
本案中，商品房网上备案一经完成即对相对人产生公示公信效力，撤销备案将导致相对人丧失基于备案所享有的对抗第三人的权利基础。如此重大的权益影响，行政机关在作出撤销决定前，理应通知王某，告知其撤销的事实和理由，听取其陈述和申辩。市房管局仅凭房地产公司单方申请即直接撤销，剥夺了王某的参与权和异议权，构成程序违法。
（2）程序违法的法律后果：确认违法而非撤销
法院注意到，涉案四套房屋已被房地产公司另行出售给善意第三人，撤销备案登记行为客观上无法逆转，恢复备案亦无实际意义。因此，法院选择判决确认该行政行为违法，而非撤销。这一处理方式既承认了程序违法的法律评价，又兼顾了交易安全和现实情势，体现了行政判决的灵活性和务实性。
4、实务指引：程序正当原则的适用要点与维权策略
（1）行政机关应主动适用正当程序
对于行政机关而言，即使法律未明确规定程序，也应当主动遵守以下最低程序要求：在作出不利决定前，书面告知相对人拟作出的决定内容、事实依据和法律理由；给予相对人合理的陈述、申辩期限；对相对人提出的异议进行记录和审慎考虑；在决定文书中说明理由并告知救济途径。违反上述要求，即使法律无明文规定，行政行为也可能被法院认定为程序违法。
（2）相对人维权策略
当相对人遭遇无明文程序规定的行政行为时，可以从以下角度主张权利：第一，援引程序正当原则，要求行政机关在作出决定前听取意见；第二，在诉讼中主张行政机关违反正当程序，请求法院确认违法或撤销；第三，注意收集证据，证明行政机关未履行告知、听取意见等基本程序义务；第四，参考最高人民法院公报案例和指导案例中的裁判要旨，增强说服力。
（3）法院审查标准
法院在审查无明文程序规定的行政行为时，应当把握以下标准：是否影响相对人重大权益；是否给予相对人申辩机会；是否说明理由；是否事后提供救济。如果行政机关连最基本的程序义务都未履行，即使无明文规定，也应当认定程序违法。
结语：程序正当原则是行政法治的底线要求。当法律无法穷尽所有程序细节时，程序正当原则就是填补空白的“万能钥匙”。本案中，市房管局以“无明文规定”为由，单方撤销备案，剥夺了王某的知情权和参与权，最终被法院确认违法。这一裁判结果向所有行政机关传递了明确信号：无法定程序，不等于可以任意作为；程序正当原则是所有行政行为的“最低公约数”。
北京在明律师事务所
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