导读：在行政诉讼中，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以在对行政行为提起诉讼的同时，一并请求对该规范性文件进行审查。这是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条赋予当事人的重要权利。然而，这项权利的行使有严格的条件和时限要求：规范性文件必须作为行政行为的作出依据，附带审查请求必须在第一审开庭审理前提出，且只能在案件实体审理阶段进行。
1、裁判要旨：规范性文件附带审查的适用条件
第一，附带审查的前提是规范性文件作为行政行为的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，只有特定主体制定的规范性文件在作为行政行为作出的依据适用时，当事人才可以在对行政行为提起诉讼的同时，附带要求审查该规范性文件。如果规范性文件并非行政行为的依据，或者当事人仅对规范性文件的合法性提出质疑而未对行政行为本身提起诉讼，则不符合附带审查的条件。
第二，附带审查应当在第一审开庭审理前提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条，当事人请求一并审查规范性文件的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。这意味着，附带审查请求不能在二审、再审或再审审查阶段首次提出。在案件不具备起诉条件（如被告不适格、起诉超过法定期限等）的情况下，法院裁定驳回起诉后，当事人要求对规范性文件进行审查，亦没有法律依据。
第三，二审不开庭审理在符合法定条件时合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。在事实较为清楚、权利义务关系较为明确的情况下，二审不开庭审理符合法律规定。
第四，审判人员审理过申请人起诉的其他案件，不构成回避的法定事由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请回避。但审判人员曾审理过申请人起诉的其他案件，不能证明存在法定回避事由。
2、基本案情回顾
再审申请人王某甲因与被申请人某县养老保险中心行政赔偿一案，不服二审行政赔偿裁定，向最高人民法院申请再审。
王某甲主张，其从1985年9月至2017年1月共缴纳企业养老保险费31年零5个月，但被申请人少算了1985年9月至1994年12月共9年零4个月的实际缴费年限，导致其退休养老工资待遇没有足额发放到位。王某甲认为，原审法院适用了虚假证明文件，该文件不符合规范性文件要求，未提供原件、无公章、缺少页码；原审存在伪造询问笔录、程序违法、未开庭审理、回避申请被拒等问题。王某甲请求撤销原审裁定，对某文进行规范性文件审查，并判令赔偿其退休工资损失16.03万元及后续足额补发。
被申请人答辩称，王某甲的退休待遇不存在不足额发放问题；某县养老保险中心事业单位法人已被注销，权利义务由上级机构承接；王某甲起诉主体错误，经释明拒绝变更被告。
3、法院裁判理由
最高人民法院经审查，从以下几个方面驳回了王某甲的再审申请。
（1）被告主体不适格，起诉条件不具备
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，某县养老保险中心已于2023年12月被批准注销登记，其资产和权利义务均由周口市某甲承接。一审法院依职权向机构编制部门和相关单位调查核实，确认了上述事实。因此，本案应当以承接权利义务的机构为被告。一审法院向王某甲释明后，王某甲拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项，错列被告且拒绝变更的，已立案的应裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回起诉，二审予以维持，处理并无不当。
（2）附带审查规范性文件的条件不满足
王某甲要求对某文进行规范性文件审查。法院指出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，规范性文件作为行政行为作出的依据适用时，当事人才可以在对行政行为提起诉讼的同时附带要求审查。附带审查系在案件实体审理阶段进行。本案因被告主体不适格，起诉条件不具备，案件尚未进入实体审理阶段，王某甲要求审查该文件没有法律依据。此外，根据司法解释，请求一并审查规范性文件应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的也可以在法庭调查中提出。王某甲在再审审查阶段提出该项请求，亦不符合法律规定。
（3）二审不开庭审理符合法律规定
王某甲主张二审未开庭审理，程序违法。法院指出，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。本案事实较为清楚，权利义务关系较为明确，二审不开庭审理符合法律规定。
（4）回避申请不符合法定事由
王某甲提出，审判人员曾审理过其起诉的其他案件，应当回避而未回避。法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款，申请回避的事由是审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判。审判人员审理过申请人起诉的其他案件，不能证明存在上述法定回避事由。因此，王某甲主张程序违法的理由不能成立。
（5）其他再审申请理由缺乏事实和法律依据
王某甲提出的其他再审申请理由，包括询问笔录伪造、适用法律错误等，均缺乏充分证据支持，不能成立。
综上，最高人民法院裁定驳回王某甲的再审申请。
4、案例启示
本案对当事人行使规范性文件附带审查权利以及理解行政诉讼程序规则，具有以下重要启示：
第一，附带审查请求应当及时提出。当事人如果认为行政行为所依据的规范性文件不合法，应当在第一审开庭审理前（最迟在法庭调查中）提出附带审查请求。不能在二审、再审审查阶段首次提出，更不能在案件因程序问题被驳回起诉后才要求审查。
第二，附带审查以案件进入实体审理为前提。如果案件本身不具备起诉条件，例如被告不适格、超过起诉期限、缺乏利害关系等，法院裁定驳回起诉，则案件未进入实体审理阶段，当事人要求附带审查规范性文件的请求无法获得支持。因此，当事人在起诉时首先要确保诉讼主体适格、起诉符合法定条件。
第三，被告不适格且拒绝变更的后果。行政机关被撤销或职权变更后，应当以继续行使其职权的行政机关为被告。法院释明后，原告拒绝变更被告的，法院将裁定驳回起诉。当事人应当认真对待法院的释明，及时变更适格被告，避免因程序问题丧失救济机会。
第四，二审不开庭审理不当然违法。在事实清楚、权利义务明确、当事人未提出新的事实或证据的情况下，二审法院可以不开庭审理。当事人如认为必须开庭，应当在一审中充分举证，并在上诉时提出新的事实、证据或理由。
第五，回避申请有法定事由限制。审判人员曾审理过当事人的其他案件，不构成回避的法定事由。当事人申请回避应当基于具体、正当的理由，如存在利害关系、亲属关系、偏见等，不能仅以“审理过其他案件”为由要求回避。
结语：规范性文件附带审查制度是司法监督行政行为合法性的重要工具，但该制度的行使必须遵循法定的程序和条件。当事人在提起行政诉讼时，应当注意区分“程序问题”与“实体问题”：首先要确保起诉符合法定条件（如适格被告、在法定期限内、具有利害关系等），使案件能够进入实体审理；在此基础上，如果认为行政行为所依据的规范性文件不合法，应及时在第一审开庭审理前提出附带审查请求。只有同时满足上述条件，附带审查的请求才能得到法院的受理和审查。
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