导读：环境影响评价审批是环境保护行政许可中的重要环节，直接关系到建设项目周边公众的居住环境和健康权益。根据《环境影响评价法》《行政许可法》等法律规定，公众参与是环评审批程序的法定组成部分，行政机关必须在受理申请后、作出决定前，依法向社会公开信息、征求公众意见，必要时组织听证。然而，实践中，部分行政机关为加快项目建设进度，往往忽视或简化公众参与程序，甚至在环评报告尚未正式形成时就“提前受理”并“当日审批”，严重侵害了公众的知情权、参与权和表达权。
1、案件速览：环评报告未成、审批即出，法院判决撤销
2012年，某城市建设投资集团有限公司因道路改造项目，委托环评单位编制环境影响报告书。在报告书编制过程中，建设单位和环评单位进行了两次公示和公众调查。2012年4月20日，区环保局召开了技术评审会；4月23日，区环保局受理了该项目的环评审批申请，并进行了为期10个工作日的环保审批公示（4月23日至5月7日）。然而，该项目的环评报告书（报批稿）直到6月才正式形成。6月28日，城投公司向区环保局报送正式环评报告及相关材料，区环保局于当日即作出同意项目实施的审查意见函。
卢某等204名附近小区居民认为项目建设将对自身生活环境造成不利影响，遂提起行政诉讼，主张区环保局无权审批该项目，且审批程序违法，未依法保障公众参与权。一审法院经审理认为：区环保局称其于4月23日受理审批申请，但此时用于审批的环评报告书（报批稿）尚未编制完成，该受理行为不合法；而根据其《承诺件受理通知书》，第三人实际于6月28日才申请审批，区环保局于当日即作出批准决定，明显违反《建设项目环境保护管理办法》第二十二条关于环评审批环节应进行公示和公众调查的规定，严重违反法定程序。法院判决撤销被诉审查意见函。
2、行政许可审查的法定程序要求
（1）行政许可审查的基本要素
《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，行政许可必须具备三个基本要素：申请人提出申请、行政机关依法审查、申请人获得批准。其中，“依法审查”是行政许可的关键环节，直接关系到公共利益和利害关系人的权益保障。
（2）审查程序的合法性判断标准
实践中，行政许可审查程序是否合法，可以从审查方式、审查顺序、审查时效三个方面判断：
审查方式违法：如行政机关未以书面形式作出许可而仅口头通知；
审查顺序违法：如未在作出许可决定前进行公示公开、未征求利害关系人意见、未组织听证；
审查时效违法：如行政机关未在法定期限内办结许可。
本案中，区环保局在审批环评报告时，存在明显的程序顺序违法：第一，在环评报告报批稿尚未形成时就声称“受理”申请，不符合受理的基本前提；第二，在正式收到报批稿的当日即作出审批决定，没有依法进行公示和公众调查，也没有预留利害关系人申请听证的时间。
3、公众参与是环保行政许可的必要程序
（1）公众参与的法律依据
环境保护行政许可事关区域环境质量和公众健康，公众参与程序是保障公众知情权、参与权和表达权的制度安排，也是《环境保护法》确立的基本原则。相关法律依据包括：
《环境影响评价法》第二十一条：建设单位在报批环评报告书前，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
《建设项目环境保护管理条例》第十五条：建设单位编制环评文件，应当依法征求公众意见。
《环境影响评价公众参与办法》第五条：建设单位应当依法听取环评范围内的公民、法人和其他组织的意见；第二十二条、第二十三条：审批部门在受理审批申请后、作出审批决定前，应当向社会公开相关信息，包括“公众参与说明”和“公众提出意见的方式和途径”；第二十五条：生态环境主管部门发现建设项目未充分征求公众意见的，应当退回环评文件。
（2）公众参与的具体形式
环保行政许可中的公众参与主要包括两种形式：
第一，征求意见：审批部门通过信函、传真、电子邮件等方式接受公众提交的书面意见。主管部门据此对建设单位是否采纳公众意见情况进行调查核实。
第二，听证程序：根据《行政许可法》第四十六条和《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条，法律、法规、规章规定应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。此外，《行政许可法》第四十七条规定，行政机关认为许可事项涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当告知申请人、利害关系人可以申请听证。
本案中，区环保局虽然进行了环保审批公示，但公示期间（4月23日至5月7日）环评报告报批稿尚未形成，公众无法针对正式报告内容提出意见；且6月28日收到报批稿后当日即批准，根本没有给公众留出提出意见的时间，更未告知利害关系人申请听证的权利，严重违反了公众参与程序。
4、行政机关保障公众参与权的义务
（1）受理的前提是申请材料齐全
行政许可的受理，必须以申请人提交符合法定形式的完整申请材料为前提。本案中，区环保局声称4月23日受理了环评审批申请，但此时环评报告书（报批稿）尚未编制完成，申请材料明显不完整。即使其“受理”行为成立，也因后续审批环节省略了公示和公众调查而违法。法院指出：环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成。
（2）审批决定前必须履行公示和征求意见程序
《建设项目环境保护管理办法》第二十二条明确规定，环评审批机关在审批环节应进行公示和公众调查。这一程序性义务必须在收到正式报批稿之后、作出审批决定之前履行，不得省略或倒置。本案中，区环保局6月28日收到报批稿，同日即作出批准决定，显然没有履行公示和公众调查程序。
（3）对公众参与真实性的审查义务
行政机关不仅自身要履行公众参与程序，还应对建设单位在环评文件编制过程中开展的公众参与活动进行审查，确保其真实有效。实践中，部分建设单位与环评机构弄虚作假，如编造受访人员信息、隐瞒污染信息、调查样本不具有代表性等。
5、实务启示与维权指引
（1）对行政机关的警示
第一，环评审批必须遵循“先受理、后公示、再决定”的顺序。受理时须确保环评报告报批稿已经正式形成；受理后须依法进行公示（一般不少于10个工作日），并接受公众意见；必要时应当组织听证。
第二，不得以“预受理”“提前公示”等方式替代法定程序。本案中，区环保局在报告书未形成时进行的公示，不能替代正式报批后的公示和公众调查义务。
第三，对公众参与的真实性负有审查职责。发现弄虚作假的，应当退回环评文件，责令建设单位重新组织公众参与。
（2）对公众的维权指引
如果周边居民认为环评审批程序违法、侵犯了公众参与权，可以采取以下救济措施：在公示期内向审批机关提交书面意见，要求听证；对已作出的环评审批决定，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；诉讼中重点主张：行政机关未在正式报批后履行公示和征求意见程序、未告知听证权利、受理时申请材料不完整等程序违法事由；必要时，可以申请政府信息公开，获取环评报告、公众参与说明等材料，作为证据。
结语：环境影响评价审批不是简单的“盖章放行”，而是涉及公众切身利益的重要行政许可行为。公众参与程序绝非可有可无的形式，而是保障决策科学、民主、公正的制度基石。本案中，区环保局在环评报告尚未正式形成时“提前受理”，又在收到报批稿当日“火速批准”，完全绕开了公示和公众调查程序，严重侵犯了204名居民的知情权和参与权。法院判决撤销该审批决定，彰显了程序正义的法治精神。
北京在明律师事务所
免责声明：本文内容中的法律法规来源于网络整理，如法律法条存在信息滞后或错误、侵权，欢迎联系我们纠错，我们将在24小时内进行处理。遇到企业厂房拆迁、国有土地征收、旧村改造、招商引资纠纷、城中村改造、行政处罚、企业环保关停、棚户区改造、农村宅基地拆迁补偿、矿产压覆、工程款纠纷、水库滩涂征收拆迁、养殖场征收补偿不合理等法律问题。可以提前咨询在明律师，征收拆迁不吃亏！
