导读：南通平潮镇国道村的老张，手里攥着两样东西：一本泛黄的《集体土地建设用地使用证》，发证日期是1998年；一张皱巴巴的村委会收据，写着“建房押金500元”，日期是2005年。唯独缺的，是那纸当年压根没听说过要办的《乡村建设规划许可证》。如今征收工作组上门，指着政策文件说：“有证无规划，补偿打八折。”老张懵了：宅基地证不是证明地是我的吗？地都合法，房怎么就不合法了？
“有地权无房权”——这是我国农村房屋产权领域的普遍困境，也是平潮镇此类近郊乡镇征收补偿中最集中的争议点。要破解老张的困惑，需从历史成因、法律定位、补偿规则三个维度层层深入。
第一，历史成因：规划许可制度在农村的“迟到”与“渐变”。
我国农村房屋规划许可制度的全面推行，始于2008年《城乡规划法》实施。在此之前，农村建房的主要依据是1982年《村镇建房用地管理条例》和1987年《土地管理法》，管理重心在“地”而非“房”。村民经村委会同意、乡镇政府批准用地后即可建房，并无独立的规划许可环节。1998年老张取得宅基地使用证时，整个南通地区的农房管理均是“以地代证”模式，根本不存在规划许可的申请渠道。
因此，对于2008年之前建成、已取得合法宅基地使用权证的无证房屋，司法与政策的主流立场是：不宜因缺乏规划许可而简单认定为违法建筑。最高人民法院相关判例明确指出，对于历史原因形成的无证房屋，应综合考虑建造年代、用地合法性、居住事实等因素，给予公平补偿，不得以“无证”为由实行“零补偿”或恶意压价。
第二，通州区及平潮镇的现行规则。
通州区2021年、平潮镇2023年相继发布的宅基地管理办法，均未直接规定征收补偿标准，但其对“合法建筑”的界定逻辑可为补偿争议提供参照：
——合法宅基地面积的认定：经乡镇政府以上批准的、持有《集体土地建设用地使用证》且面积未超控制标准的部分，为合法宅基地面积。老张的1998年宅基地证，属于典型的合法权源。
——可申请翻建、改扩建的情形：平潮镇规定，集聚提升类村庄的村民可依规划申请翻建；融入城镇类村庄一律不得原地翻建，住房困难户通过购买安置房解决。这一规定反向说明：对于未列入搬迁撤并类的村庄，原址房屋虽无规划许可，仍属可合法存续的建筑。
通州区政府2004年《关于确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费的通知》对无证问题有更直接的表述：老宅基地（1982年以前）未超出控制标准的部分，按区位补偿价全额补偿；1982年以后经合法批准的宅基地，未超面积部分按全额补偿，超出部分按区位补偿价的30%补偿；违法占地形成的各类用地，不予补偿。该文件虽距今已20年，但其“区分成因、分类补偿”的原则至今仍是北京、南通等地集体土地征收补偿的底层逻辑。
第三，2025年无证房补偿的“三维认定标准”。
据北京地区最新实践，无证房补偿已形成“建造时间+无证成因+实际使用”的三维认定模型。该模型对平潮镇此类案例极具参考价值：
——建造时间：2008年《城乡规划法》实施前建造的无证房，原则上按合法建筑补偿；2008年后建造的，需审查是否履行了当时的审批程序。
——无证成因：若因政策衔接、部门不作为、开发商过错等非权利人原因导致无证，应全额补偿；若权利人明知应办证而拖延不办，可酌情扣减。
——实际使用：房屋是否为唯一住房、是否符合规划强制性标准、是否长期稳定居住，影响补偿比例。
老张的情况：1998年取得宅基地证，2005年建房（有村委会押金收据），2008年之前建成，持有合法用地手续，房屋为家庭唯一住所——应属典型的“全额补偿”情形。所谓“打八折”，缺乏充分的法律与事实依据。
第三，被征收人的维权要点。
面对“有证无规划”的补偿争议，被征收人应重点做好三件事：①固定历史证据——老宅基地证、建房审批表、村委会证明、同期航拍图、邻居证言，形成完整的“房屋建造时间+用地合法性”证据链；②要求征收部门履行“调查认定”法定职责——根据《土地管理法》及《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》，征收部门必须对未经登记建筑进行调查、认定和处理，不得以“无规划许可”为由直接跳过认定程序进行压价；③合理利用评估复核程序——若评估报告未考虑历史成因、仅按“无证违建”核定残值补偿，应在法定期限内申请复核，必要时申请专家委员会鉴定。
结语：平潮镇国道村的老张，是无数中国农民在产权制度变迁中“夹缝生存”的缩影。他们用半生积蓄盖起了房，却因时代的政策时差，让这栋房子在法律上始终差一口气。所幸，法治的进步正一步步填平这道鸿沟。从“一律不予补偿”到“区分成因分类补偿”，从“唯证是从”到“三维认定”——制度正在学会正视历史、体恤个体。
北京在明律所
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