2015年前合同争议，行政诉讼能否受理？

导读：在行政协议纠纷中，一个常见的误区是：凡是2015年5月1日之前签订的合同，如果发生争议，就只能走民事诉讼，而不能提起行政诉讼。这一认识的根源，在于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，（以下简称《行政协议解释》）第二十八条的规定——“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”然而，这一条款是否意味着所有2015年5月1日前的协议纠纷都被排除在行政诉讼之外？

最高人民法院在一起再审裁定中给出了明确的否定答案。该案中，河北省某某市场因1994年签订的《国有土地使用权出让合同》产生纠纷，在2018年行政机关单方作出解除合同、注销土地证、收回土地使用权等一系列行为后，当事人提起行政诉讼，一、二审法院以协议形成于2015年5月1日前、不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉。最高人民法院再审审查后认定，原审法院对法律的理解存在偏差，本案应属于行政诉讼受案范围，并指令再审。

1、案情回顾：二十年后的“突然袭击”

1994年，河北省某某市场与原定州市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，此后经定州市政府批准，先后于1997年、1999年多次取得《国有土地使用权证》。该市场合法持有土地使用权证，并在土地上进行开发建设。

然而，二十余年后的2018年，自然资源和规划局（土地管理局）以该市场未按约定期限支付出让金为由，作出《解除合同通知书》和《注销土地登记通知书》；政府亦作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，并采取强制方式使该市场丧失了对涉案宗地的实际控制。当事人不服申请行政复议，复议机关分别撤销了上述《解除合同通知书》《注销土地登记通知书》以及《关于收回国有建设用地使用权的通知》。

2020年，该市场向政府申请国家赔偿，未获回应后提起行政诉讼，请求判令行政机关继续履行土地出让义务、停止侵权、排除妨害，并赔偿经济损失2.3亿余元。一、二审法院均认为，本案纠纷源于1994年的《国有土地使用权出让合同》，根据《行政协议解释》第二十八条的规定，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，而当时的民事案由规定已将土地使用权出让合同纠纷列为民事案件，故本案不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。

2、最高法裁定：2015年前合同并非一律不能行政诉讼

最高人民法院再审审查后，明确指出原审法院对法律的理解存在偏差，并指令再审。最高法的核心观点包括以下几个方面：

第一，本案不宜简单定性为“继续履行合同之诉”。当事人的诉讼请求不仅包括继续履行合同，更主要的是针对2018年以来行政机关作出的一系列侵权行政行为——解除合同、注销土地证、收回土地。这些行为发生在2015年5月1日之后，是独立的行政行为，而非单纯的合同履行争议。当事人的诉求可以简化为“返还财产”和“赔偿损失”，属于行政履责及行政赔偿之诉。

第二，《行政协议解释》第二十八条并非将2015年5月1日前的协议完全排斥于行政诉讼之外。该条款只是规定适用当时的法律、行政法规及司法解释，但当时的法律体系中同样存在行政合同的概念。2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已将“行政合同”列为行政诉讼案由，当事人在当时也有权选择救济方式。此外，《行政协议解释》第八条还规定了兜底条款：当事人提起民事诉讼被以属于行政协议为由驳回后，再提起行政诉讼的，法院应当受理。

第三，如果行政机关在2015年5月1日之后擅自单方面变更、解除协议，当事人有权提起行政诉讼。最高法明确指出，对形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更解除的情形，使得法律关系的稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，依据《行政协议解释》第九条的精神，人民法院应当依法提供必要的司法救济。否则，会助长行政机关的恣意，不利于社会关系的稳定。

第四，将本案纳入行政诉讼受案范围有助于实质性化解争议。本案中，复议机关已经撤销了行政机关的违法行为，如果行政诉讼再推至民事诉讼程序，不仅徒增当事人诉累，也不利于发挥行政诉讼监督行政机关依法履责的职能。

3、法律意义：破除“2015年前协议一律民事”的误解

本案的裁判具有重要的指导意义。它明确纠正了一种普遍存在的错误认识——凡是2015年5月1日之前签订的协议，就只能走民事诉讼。正确的理解应当是：协议签订的时间不是决定救济路径的唯一标准。关键在于，当事人所争议的是单纯的合同履行问题，还是行政机关在2015年5月1日之后作出的独立的、具有职权性的行政行为。

如果行政机关在2015年5月1日之后单方作出了解除协议、注销证照、收回土地等行政行为，这些行为本身就是可诉的具体行政行为，当事人完全有权提起行政诉讼，请求撤销或确认违法，并附带提起行政赔偿。复议机关对此类行为作出的撤销决定，也应当得到司法尊重。

此外，本案还体现了行政诉讼在监督行政机关、保护相对人权益方面的独特优势。如果当事人只能通过民事诉讼解决，那么行政机关单方解除合同的行政行为效力可能无法在民事诉讼中得到全面审查，也不利于督促行政机关依法行政。

结语：2015年5月1日前的合同产生争议，能否提起行政诉讼？最高人民法院的答案是：不能一概而论。如果争议仅源于合同本身的履行问题，可能需要通过民事诉讼解决；但如果行政机关在2015年5月1日之后作出了独立的行政行为（如解除合同、注销证照、收回土地等），当事人完全有权就该行政行为提起行政诉讼，请求撤销或确认违法，并主张行政赔偿。