未批先建，政府能否单方收回特许经营权？

导读：在基础设施和公用事业特许经营项目中，政府授予企业特许经营权后，能否单方收回？收回的法定条件是什么？程序上是否需要举行听证？

高级人民法院审理的一起特许经营权纠纷案，对上述问题给出了明确的司法答案。县政府与公司签订生活垃圾再生能源BOO项目特许经营协议后，因企业在相关供地程序尚未完成、未取得工程建设所需手续的情况下擅自开工建设，县政府决定收回特许经营权。企业提起诉讼，主张县政府收回决定证据不足、程序违法。一审法院驳回诉讼请求，二审法院维持原判。法院认定：企业违反协议约定未批先建，且客观上已不可能实现协议目的，政府为公共利益收回特许经营权并无不当；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条未规定听证程序，政府组织听证即是为了保障陈述申辩权，程序合法。

1、案情回顾：未批先建引发特许经营权收回

2015年，县政府与恒某公司签订《协议》，约定以建设-运营-拥有的方式实施生活垃圾再生能源BOO项目，授予项目公司特许经营权。后恒某公司授权李某坤成立项目公司——合创环保科技有限公司（以下简称“合创公司”）。2016年4月12日，县政府与合创公司重新签订《协议》，确认授予合创公司特许经营权，有效期30年。

协议第6条6.4约定：本项目在选址确定、办理完毕有关立项手续后，乙方（合创公司）进入项目场地开始项目工程建设。然而，在相关供地等程序尚未完成的情况下，合创公司即开展了项目施工建设。2016年12月，县住建局下达《责令改正通知书》，要求停工。此后，合创公司一直未取得涉案工程建设所需要的相关手续，项目停滞。

2019年3月，县政府组织听证会后，作出《收回生活垃圾再生能源BOO项目特许经营权决定》。合创公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定。

2、实体审查：未批先建导致协议目的无法实现

本案的实体争议焦点在于：县政府收回特许经营权是否具备事实和法律依据。

法院查明，双方签订的《协议》明确约定，项目建设必须在选址确定、立项手续办理完毕后方可开始。但合创公司在供地程序尚未完成、相关审批手续未取得的情况下，擅自开工建设，违反了协议约定。同时，合创公司至今未取得工程建设所需的相关手续，从案件事实看，客观上已不可能实现协议目的。

合创公司主张，未批先建的过错在于县政府——因为签约当天县政府即召开项目开工调度会，要求加快推进前期工作，企业是迫于政府压力才组织施工。然而，法院并未采纳这一抗辩。原因在于：协议约定的义务是明确且具体的，企业作为市场主体，应当知晓在未取得合法手续前不得开工。政府的调度会要求“加快推进前期各项工作”，不等于要求违法开工。企业擅自开工的行为，本质上是违反法定义务和协议约定的行为。

在此情况下，县政府为公共利益收回特许经营权，符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十三条的规定：特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议。同时，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以作出变更、解除协议的行政行为。

需要注意的是：法院确认收回行为合法，但同时指出，因收回特许经营权给企业造成的损失，政府依法应当予以补偿。这是行政优益权行使的应有之义——政府可以基于公共利益单方解除协议，但必须对相对人的合理投入给予公平补偿。

3、程序审查：听证并非法定必经程序

合创公司主张，县政府收回特许经营权未依法组织听证，违反法定程序。其依据是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

法院经审查认为，该条款仅规定了特许经营者享有陈述、申辩权，以及申请行政复议、提起行政诉讼的权利，并未明确规定收回特许经营权必须组织听证。政府在本案中主动组织听证，恰恰是为了保障企业的陈述申辩权利，而非履行法定的听证义务。因此，合创公司援引该条款主张程序违法的理由不能成立。

这一裁判规则明确了两个要点：第一，收回特许经营权的程序要求，应当依据相关法律、法规的具体规定。如果法律未规定听证程序，政府组织听证不是法定义务，而是更高标准的权利保障措施。第二，即使法律未要求听证，政府仍应保障当事人的陈述、申辩权，可以通过书面通知、座谈会、听证会等多种形式实现。

4、法律意义：行政优益权的行使边界与司法审查

本案的裁判具有以下法律意义：

第一，明确了收回特许经营权的实体条件。企业违反协议约定未批先建，且客观上已无法实现协议目的，政府为公共利益收回特许经营权，属于行使行政优益权的合法行为。法院在审查时，既尊重行政机关的专业判断，也审查了违约事实和公共利益需要的真实性。

第二，界定了程序正当性的标准。在法律未明确规定听证程序的情况下，政府主动组织听证即已充分保障了当事人的陈述申辩权，不构成程序违法。这一裁判避免了将“听证”泛化为所有行政行为的必经程序，符合依法行政的原则。

第三，区分了补偿与赔偿的适用场景。法院指出，因收回特许经营权给企业造成的损失，政府应予“补偿”而非“赔偿”。补偿适用于合法行为造成的损失，赔偿适用于违法行为造成的损失。本案中收回行为被认定为合法，故企业只能主张补偿，不能主张赔偿。这一区分对于后续的损失处理具有指导意义。

第四，提示企业注意合规风险。在特许经营项目中，企业应当严格遵守协议约定的建设条件和法定审批程序。未经合法手续擅自开工，不仅面临行政处罚，还可能导致特许经营权被收回。政府的“鼓励”和“要求”不能替代法定的审批程序，企业不能以“政府要求”为由免除自身的合规义务。

结语：收回特许经营权是否合法？高级人民法院的判决给出了答案：企业未批先建、违反协议约定，且客观上无法实现协议目的，政府为公共利益收回特许经营权，实体合法；在法律未规定听证程序的情况下，政府组织听证即已充分保障陈述申辩权，程序合法。这一裁判既维护了公共利益，也提示企业在特许经营项目中必须严守合规底线。同时，判决明确指出，合法收回特许经营权给企业造成的损失，政府应当依法予以补偿，体现了对相对人合理信赖利益的保护。