行政机关单方解除特许经营合同，何种情形构成合法？

导读：在政府与社会资本合作的特许经营项目中，行政机关基于公共利益的需要，是否享有单方解除合同的权力？解除合同的法定条件和约定条件是什么？当行政机关以企业存在多项违约为由解除合同时，法院将如何审查这些违约行为的性质和严重程度？

某中级人民法院审理的一起静态交通项目特许经营合同纠纷，对上述问题作出了清晰的司法回应。某市执法局以企业“未按时完成项目建设、擅自转让股权、违背合同条款”为由，单方解除了为期20年的特许经营合同。一审法院认为政府行使行政优益权合法，驳回企业诉求。二审法院则全面推翻了一审认定，指出企业实际投资已超出合同总额，股权转让行为已被事后追认，其他违约行为不符合合同约定的解除条件，最终判决合同继续履行。

1、案情回顾：特许经营合同履行中的争议

2018年，某市执法局与某公司签订《静态交通某项目合同》，约定由该公司负责城市停车泊位、静态交通管理平台等项目的融资、建设和运营，特许经营期20年（2019年至2038年）。合同详细列明了企业的各项义务，包括按时完成项目建设、不得擅自转让股权、支付项目前期工作费用、出具履约保函、完成建设期及试运营期审计、提交经营情况财务报表等。同时，合同约定了企业违约时执法局可以发出终止意向通知的具体情形。

合同签订后，该公司进行了投资建设。根据审计报告，项目投资总额约定为4850万余元，该公司实际完成投资5411万余元，已超出约定总额。但存在部分电子显示屏未安装、股权结构发生变更、部分前期费用未支付、未出具履约保函、未完成审计、未提交财务报表等情形。

2023年8月，执法局向该公司发出解除合同通知，认定其存在“未按合同约定按时完成项目建设、未经同意擅自进行股权转让、违背合同条款及法律明确规定”三项违约行为，决定解除合同并收回特许经营权。公司不服，提起诉讼，请求确认解除行为违法、判令继续履行合同并赔偿损失。一审法院判决驳回诉讼请求，公司上诉。

2、二审法院：解除行为不合法，合同应当继续履行

二审法院经审理，对执法局提出的三项解约理由逐项进行了审查。

第一，关于“未按合同约定按时完成项目建设”。执法局的主要理由是电子显示屏未完成安装，以及投资款项未完全到位。法院查明，项目投资总额约定为4850万余元，而该公司实际完成投资5411万余元，已经超出约定总额，不存在投资不到位的问题。至于电子显示屏未安装，虽然属实，但该问题依法可以由企业进行整改，并不会影响合同目的的实现。法院据此认定，企业已基本完成合同约定的投资项目建设。

第二，关于“未经同意擅自转让股权”。 2018年12月，该公司股东进行了股权转让，将公司99.9%的股权转让给自然人。执法局于2021年6月发出《合同终止意向通知》时，即已知晓该股权转让行为，但并未立即解除合同，而是继续维持合同履行。更为关键的是，2022年8月，执法局书面同意该公司股东将全部股权转让给另一家企业，这一行为应视为对之前股权转让的事后追认。因此，该项解约理由不能成立。

第三，关于“违背合同条款及法律明确规定”。虽然解除通知未具体列明，但庭审查明，该公司确实存在未支付项目前期工作费用、未出具建设期履约保函、未完成建设期及试运营期审计工作、未按要求提交经营情况财务报表等违反合同约定的行为。然而，法院逐一对照合同约定的解除条件后发现，这些行为均不属于合同约定的“可以解除合同的情形”。合同第15.1条列举了10项可以发出终止意向通知的违约事件，包括未按时实现融资完成、未按时支付固定费用、擅自转让经营权、擅自处置财产、发生重大安全事故、资不抵债等。而该公司存在的上述违约行为，并未被列入其中。且执法局在发出解除通知前，并未按照合同约定给予企业30个工作日的补救期。

综合以上分析，二审法院明确指出：该公司不存在合同约定的解除情形，执法局解除合同的行为不合法。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款，被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以判决被告继续履行协议。据此，二审法院撤销一审判决，判令双方继续履行《静态交通某项目合同》。

关于损失赔偿问题：虽然解除行为违法，但法院同时认定，该公司在合同履行过程中确实存在一定的违约行为，故对其主张的损失赔偿数额不予支持。这体现了对双方责任的平衡处理。

3、法律意义：行政优益权的行使边界

本案的裁判具有以下几个重要的法律意义：

第一，行政机关行使行政优益权单方解除合同，必须严格依据合同约定和法律规定的条件。行政优益权不是无限制的“特权”，更不能以“公共利益”为名随意否定合同效力。当合同明确列举了可解除的违约情形时，行政机关应当对照清单逐项审查。一般性的、非根本性的违约行为，不能成为解除合同的正当理由。

第二，迟延行使解除权可能导致权利丧失。本案中，执法局早在2018年即已知晓股权转让行为，但直至2021年才发出终止意向通知，且此后仍继续履行合同、甚至书面同意后续股权转让，法院认定该行为已被事后追认。这提示行政机关，发现违约后应当及时主张权利，长期沉默可能被视为对违约行为的放弃。

第三，解除合同前应当给予合理的补救期限。合同明确约定，对于非根本性违约，应当给予30个工作日的书面补救通知。本案执法局未履行该前置程序，直接发出解除通知，也是程序违法的表现之一。

第四，法院在审查行政协议解除纠纷时，应当区分“一般违约”与“根本违约”。只有严重影响合同目的实现的违约行为，才足以支持解除合同。企业投资已超额完成，仅部分附属设施未安装、部分手续未完善，并不影响项目整体运营和公共利益的实现。法院据此认定合同应当继续履行，体现了对合同稳定性的维护和对社会资本方合理信赖的保护。

结语：行政机关单方解除特许经营合同，何种情形构成合法？中级人民法院的判决给出了清晰的回答：解除必须严格依据合同约定的条件和法律规定的程序；迟延行使解除权可能被视为放弃；一般性违约不能成为解除的理由；解除前应当给予合理的补救期。本案中，执法局以三项理由解除合同，法院逐项审查后均予以否定，最终判决合同继续履行。