招商引资协议约定税收返还是否合法有效？

导读：在地方招商引资实践中，政府为了吸引投资、促进经济发展，常常在投资协议中承诺给予企业税收优惠，其中“经营税收地方留成部分即征即返”是较为常见的一种方式。然而，这种约定是否合法有效？企业依据此类约定主张权利时，是否受到法律保护？

1、案情回顾：税收返还约定引发纠纷，历经三级法院审理

2008年，姜某（暂以自然人身份签约）与县政府签订投资协议书，约定由姜某投资建设“建材综合大市场”。协议明确约定：经营税收地方留成部分5年内即征即返，用于支持大市场建设。同年，姜某等人通过竞拍取得150亩土地使用权，并于2009年注册成立了盛某公司作为项目公司。2009年，盛某公司与县招商局签订补充协议，再次确认了“经营税收地方留成部分5年内即征即返”的优惠条款。

项目建成后，盛某公司于2016年3月通过县公安局向县政府申请返还2009年8月至2014年8月共5年的经营税收地方留成部分，共计832万余元（含营业税、企业所得税、房产税）。县财政资金支出审核小组初审认为，盛某公司缴纳的税收系租售商铺产生的税收，并非协议约定的“经营建材产生的税收”，故不应返还。县政府分管领导批示同意该意见。盛某公司不服，提起行政诉讼。

一审市中级人民法院认为，盛某公司虽非原始签约人，但作为项目公司，是协议的实际履行人，具有原告主体资格。案涉协议属于行政协议，应参照民事诉讼时效规定。但盛某公司自2012年后基本未再经营，其最迟应于2013年1月1日起两年内主张权利，2017年起诉已超诉讼时效，且其主张的税收并非协议约定的经营税收，故判决驳回诉讼请求。二审省高级人民法院维持原判。

盛某公司向最高人民法院申请再审。最高法经审理认为：一、二审认定超过诉讼时效错误；投资协议约定的税收返还并不违反法律强制性规定，双方应诚信履行；盛某公司主张的税收应包含房地产销售和租赁产生的税收。遂裁定撤销一、二审判决，发回重审。

2、核心裁判要旨：税收返还约定合法有效，双方应诚信履行

最高人民法院在本案中明确了以下核心规则：

第一，招商引资协议中的税收返还约定不违反法律强制性规定，合法有效。县政府承诺在5年内对建材大市场缴纳的经营税收地方留成部分予以返还，用于支持大市场建设，实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资，发展地方经济，并不违反法律的强制性规定，协议双方应按照约定诚信履行。这一裁判要旨的意义在于：政府以地方财政资金对企业进行税收返还，属于地方财政支出的自主安排，不构成违反税收法律法规的“先征后返”或“财政返还”禁令。

第二，“经营税收”的范围应结合合同目的和实际履行情况综合认定。协议约定建设建材综合大市场，政府引导零散经营户进入集中经营，盛某公司以出租、出售商铺方式提供经营用房，其营业执照经营范围亦包括房地产开发、销售、租赁。因此，盛某公司主张的经营税收应包含房地产销售和租赁产生的税收，而非仅限于其自行销售建材产生的税收。这符合双方签订协议的本意。

第三，税收返还的诉讼时效应从政府明确拒绝之日起计算，而非从缴税之日起算。协议约定“即征即返”，但未明确是每笔税款缴纳后立即返还，还是按月、按年或期满后统一结算。在实践中，苛求企业对每一笔税款均单独申请返还不具可操作性。盛某公司在5年协议期满后一并主张返还，不违反协议本意，符合公平和诚信原则。县政府于2016年4月明确拒绝返还，盛某公司于2017年8月起诉，未超过2年诉讼时效。

3、法律要点解析：税收返还的合法性边界

（1）税收返还与税收减免的区别

《税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。因此，地方政府无权直接减免或退还企业已缴纳的税款。

但是，本案中的“即征即返”并非由税务机关直接退税，而是地方政府通过财政支出渠道，从地方财政留成部分中安排资金给予企业支持。这种“财政返还”属于地方财政支出范畴，不直接触碰税收征管法的禁止性规定。最高人民法院在裁定中明确指出，这种约定“实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资，发展地方经济，并不违反法律的强制性规定”。这一区分厘清了税收返还的合法性边界：只要不改变税款入库的性质，而是通过财政预算支出另行安排资金，就不构成违法。

（2）招商引资协议的性质与效力

案涉投资协议属于行政协议。政府为实现行政管理目标，通过协商与投资者订立协议，并在协议中享有优益权。协议的效力不应因缺少具体行为法依据而被否定。在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。对缺少行为法依据但具有组织法依据的行政允诺，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。这一规则为地方政府通过行政协议进行招商引资提供了法律支撑。

（3）诉讼时效起算点的确定

对于分期履行或履行期限不明确的协议义务，诉讼时效的起算点应当综合协议目的、履行实践和公平原则确定。本案中，“即征即返”并非要求企业每次缴税后立即申请返还，而是可以理解为在5年期内或期满后统一结算。政府明确拒绝返还之日，才是权利人知道或应当知道权利被侵害之日。这一裁判规则避免了因苛求企业频繁主张权利而导致的不公平。

4、实务启示：企业与政府各自的注意事项

（1）对企业的启示

第一，在签订招商引资协议时，应明确约定税收优惠的具体内容、计算方式、返还期限和程序，避免使用“即征即返”等模糊表述。最好明确约定按年结算或期满后一次性结算，减少争议。

第二，企业应妥善保存纳税凭证、协议文件、政府批复等证据材料，并在协议履行期间积极与政府沟通，及时提出书面申请，避免因怠于主张权利而被认定为超过诉讼时效。

第三，当政府以“税收类型不符”“协议无效”等理由拒绝返还时，企业应果断通过行政复议或行政诉讼途径维权，注意诉讼时效（起诉期限）的规定。本案中，企业最终通过最高法再审扭转了局面。

（2）对地方政府的启示

第一，在招商引资中，可以依法依规通过财政奖励、产业扶持资金等方式给予企业支持，但应避免直接与税款挂钩的表述，防止被认定为违法“税收先征后返”。最好将“税收返还”表述为“财政奖励”或“产业发展资金”。

第二，协议条款应清晰明确，避免因“经营税收范围”等表述模糊引发争议。本案中，正是因为协议未明确经营税收是否包含租售商铺税收，导致多年诉讼。

第三，政府应遵循诚信原则，对于合法有效的行政允诺应当履行。随意拒绝履行不仅损害政府公信力，还可能面临败诉风险。

结语：最高人民法院通过本案明确：招商引资协议中关于“经营税收地方留成部分返还”的约定，不违反法律强制性规定，合法有效，双方应诚信履行。这一裁判规则为地方政府依法合规开展招商引资提供了法律依据，也为投资者合理预期提供了保障。实践中，企业和政府都应在协议签订时明确权利义务，避免模糊表述；在履行中遵循诚信原则，共同维护良好的营商环境。