滩涂养殖与海域养殖，法律定性岂能混为一谈？

导读：在沿海地区，世代以滩涂养殖为生的养殖户，正面临一个日益普遍却极易被忽视的法律困境：当养殖场因环境整治、项目建设或禁养区划定而被要求清退时，征收方往往以“该区域属于海域”“未取得海域使用权证”为由，将滩涂养殖定性为“非法占用海域”，进而压低补偿甚至拒绝补偿。一句“你们指着滩涂说是海域”，道出了养殖户的无奈与愤怒——同一片土地，为何在养殖户手中是养活一家的滩涂，在征收方口中就变成了“海域”？滩涂养殖与海域养殖，在法律上究竟有何区别？这种区分又为何直接关系到养殖户的清退补偿命运？

1、法律定性的核心差异：土地还是海域？

要回答上述问题，首先需要厘清滩涂在法律上的根本属性。我国现行的法律体系中，对海域和滩涂的定性存在明确区分。

《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”按照这一定义，海域在权属上只能由国家所有，个人或组织使用海域，须依法申请取得海域使用权，其收回程序和要求与集体土地的征收有所不同。值得注意的是，2002年《海域使用管理法》实施之前，并无“海域使用权”这一法律概念，大量沿海滩涂的承包早在1980年代就已开始，当时依据的是《土地管理法》和《渔业法》，通过村集体发包的方式取得使用权利。

与此同时，滩涂的法律属性却远没有海域那样清晰。《土地管理法》将沿海滩涂归入土地范畴，在法律基本面上确立了滩涂的“土地”属性。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，单位和个人使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。《民法典》第三百二十九条进一步明确，依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护，属于具有物权属性的用益物权。

由此可见，在法律逻辑上，滩涂与海域并非同一概念。海岸滩涂可以是国家所有，也可以是集体所有；集体所有的海岸滩涂可以与集体土地一样进行承包经营，如需征收，则须按照集体土地征收的程序来进行。而海域只能是国家所有，使用海域须依法取得海域使用权，收回程序也与集体土地征收有所不同。滩涂—土地—集体所有—土地征收程序，与海域—国家所有—海域使用权—海域收回程序，两条法律轨道在权属性质和管理程序上存在根本性差异。

2、实践中的争议根源：立法模糊与海岸线的动态变化

为什么实践中征收方屡屡将滩涂认定为“海域”？这背后有着复杂的制度原因。

其一，上位法对滩涂定义及其地理范围的规定本身就不明确，有关滩涂作为土地范围而与海域的界限问题是模糊的。这种不明确的状态在落实到地方和部门立法时，进一步延伸，立法技术与上位法的矛盾和冲突日益突出。

其二，海岸线的划定本身具有动态性和行政裁量空间。海岸线一般是指平均大潮高潮时的水陆分界痕迹线，但海岸线不是一成不变的，它由国家海洋局统一组织修测，省级海洋行政主管部门会同有关部门开展修测工作。这意味着，农村集体成员承包经营养殖了数年乃至数十年之后，经过海岸线修测变更，原来属于海岸线内侧的滩涂，可能有一部分在形式上“划入”了海岸线外侧。此时，征收方往往简单机械地以“海岸线外即是海域”为由，主张适用海域使用权的收回程序——然而，法律上并无依据认为，承包滩涂的部分区域因海岸线变更而自动从集体所有变为国家所有，从“土地”变为“海域”。

3、法律后果的根本不同：集体土地征收与海域使用权收回

滩涂与海域的定性差异，绝不只是概念之争——它直接决定了清退的程序框架和补偿标准，进而决定了养殖户能否获得公平合理的补偿。

在清退程序上，集体所有的滩涂适用土地征收程序，须依据《土地管理法》第四十八条进行，依法履行征地预公告、征地补偿安置方案公告、签订征地补偿安置协议、申请土地征收审批、发布征收土地公告等法定步骤。海域使用权的收回，则适用《海域使用管理法》的配套规定，程序要求和权利保障路径与土地征收有所不同。

在补偿项目上，二者的差异更为显著。根据《土地管理法》第四十八条，集体土地征收的补偿项目包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、农村村民住宅补偿费以及被征地农民的社会保障费用。而在集体所有的滩涂养殖场清退中，养殖户还依法享有养殖经营权的独立价值补偿。《国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第二十四条明确规定，收回水域滩涂使用权实行货币补偿的，应当依法支付水域滩涂补偿费，包括水域滩涂使用权补偿费、安置补助费以及水域滩涂附着物和养殖产品补偿费，其中水域滩涂使用权补偿费由标准基数结合剩余有效期限的15%加成系数计算。

养殖经营权是用益物权的一种形态，养殖户在承包合同期内对滩涂拥有排他性利用权，水域滩涂一旦被清退，剩余年份的经营权提前灭失，这部分价值应当作为独立补偿项目予以核算，不应被笼统打包在“土地补偿”或“养殖物补偿”中。实践中的养殖场征收补偿至少还应包括养殖物损失补偿、养殖设施补偿、停产停业损失以及搬迁费用等多个项目，每个项目的计算方法和标准都有各自的法律依据。

更值得警惕的是，少数征收方以“属于海域”“无海域使用权证”为由否定补偿义务的做法，在法律上存在根本性偏差。对于长期通过村委会发包、缴纳承包费、实际经营的集体滩涂养殖户而言，其滩涂使用权受《民法典》第三百二十九条的保护，因用益物权被征收而获得的补偿权利受《民法典》第三百二十七条的保障。以“未取得海域使用权证”为由否定补偿义务，实质上是将集体所有的滩涂强行定性为国家所有的海域，以海域使用权的收回程序代替土地征收程序，这种混淆法律性质的策略，是许多养殖户在清退补偿博弈中陷入被动的重要原因。

4、结语：法律定性不容混淆，养殖户权益应予保障

回到本文开头的质疑——“指着滩涂说是海域，你们的算盘打得太响了。”这句话的合法内核在于：法律定性的区分，决定了权属、决定了程序、更决定了补偿。同一片沿海滩涂，在法律上既不能随意以“海岸线外即是海域”的简单化标准进行定性，更不能在清退时以“未取得海域使用权证”为由，否定养殖户数十年的合法经营与投入。

养殖户在面对清退时，不应对“海域”二字被动退让。只要持有村委会发包的承包合同，长期经营缴费，其养殖经营权便受到法律保护，清退时应当明确主张按土地征收程序处理，而非海域使用权收回；在补偿谈判中，须将养殖经营权的剩余年限作为独立的权利估值项目向征收部门提出，并在评估环节据理力争。对于征收单位以“属海域管辖”为由压低补偿甚至拒绝补偿的做法，养殖户可以通过申请听证、行政复议乃至行政诉讼等法律途径，坚决维护自身的合法权益。

滩涂是土地，不是海域；滩涂养殖是集体土地上的合法经营，不是“非法占用海域”；清退滩涂养殖应当走土地征收程序，而非由征收方凭借一纸定性混为一谈。在法律定性上厘清这一区别，是保障养殖户合法权益的第一步，也是沿海养殖清退工作依法合规推进的前提。