招商引资优惠政策不兑现，能否提起民事诉讼？

导读：地方政府为吸引社会资本参与基础设施建设，往往以会议纪要、优惠政策文件等形式向投资者作出税收减免、土地出让金返还、规费免征等承诺。当这些承诺因领导换届、政策调整等原因未能兑现时，投资者能否以违约为由向法院提起民事诉讼，要求政府支付欠付的优惠款项？

最高人民法院的一则公报案例对此作出了明确回答：因政府不履行招商引资优惠政策引发的纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围。本案中，一家房地产开发公司响应政府号召投资建设集中供热锅炉房，市政府以会议纪要形式承诺按总投资80%的额度给予规费减免等优惠。项目建成后，双方就优惠政策兑现数额产生争议，投资者起诉要求政府支付欠款。最高法院最终裁定驳回起诉，理由是双方在优惠政策制定和执行过程中地位不平等，尚未形成平等主体之间的民事法律关系。

1、案件背景：政府以优惠政策吸引社会资本建设公益项目

1998年，某市政府因财政紧张，难以承受预算6亿元的集中供热锅炉房建设投资，决定改由社会投资者建设。一家房地产开发公司向市政府递交请示，表示自愿招商引资建设该供热工程，并请求政府在出让开发用地、税费减免、无息贷款等方面给予支持。时任市长和分管副市长在请示上批示予以支持。

1999年1月，市政府召开办公会议，形成了会议纪要及附件《关于开发建设锅炉房的优惠政策》。该优惠政策明确：按锅炉房建设总投资的80%额度给予征费减免；锅炉房区域占地9.2公顷不收土地出让金；对1999年以后入网的建筑收取供热入网费，标准为每平方米70元；将锅炉房厂区周围的7.02公顷土地批给开发商用于房地产开发，并免收相关费用；免征锅炉房及其房地产开发建设过程中的20项费用，包括土地出让金、城市基础设施配套费等。

此后，该公司开始施工，工程于1999年10月竣工并投入使用。由于政府相关政策调整，部分收费项目被取消，原有优惠政策需要重新核算。市政府有关部门多次对工程结算进行审计和审核，承认欠付该公司优惠政策未到位款项数额在7000余万元至7900余万元之间。2004年，市政府主要领导变更后，停止支付相关款项。

2、诉讼过程：民事起诉被驳回

2004年，该公司向法院提起诉讼，请求市政府支付欠付的优惠政策款及利息共计约5127万元。市政府则提出反诉，主张锅炉房产权不属于该公司，要求返还已支付的政策优惠款1.3亿余元。

一审法院经审理认为，双方权利义务的依据是市政府会议纪要及附件，该会议纪要并无政策不到位由市政府支付现金的约定，故驳回公司的诉讼请求，同时驳回市政府的反诉请求。该公司不服，向最高人民法院提起上诉。

3、最高院裁判：不属于民事案件受理范围

最高人民法院经审理认为，本案的核心问题在于：因政府不履行招商引资优惠政策引发的纠纷，是否属于人民法院民事案件的受理范围。

第一，双方地位不平等，不属于平等主体。该公司是响应政府号召，以书面请示和领导批示同意的形式介入供热工程建设的。政府在不通知该公司参加的情况下，单方召开办公会议制定优惠政策，该公司并无与政府平等协商修订优惠政策的余地。项目建成后，优惠政策使用不足部分能否以现金抵顶，也是由政府单方决定的。尽管双方不存在领导隶属关系，但在优惠政策的制定和执行方面，政府居于支配和主导地位，该公司居于次要和服从地位。这表明，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体关系。

第二，双方未形成民事合同关系。根据《合同法》第二条的规定，合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案所依据的政府办公会议纪要及优惠政策文件，是政府单方制定的，并未邀请该公司参与并平等协商，也未征得其同意。政府的单方意思表示缺乏对方的意思配合，因此不是双方平等协商共同签订的民事合同。

综上，尽管本案存在诸多民事因素，但由于双方尚未形成平等主体关系，政府文件不是双方平等协商签订的民事合同，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。此纠纷属于政府前届领导在兑现优惠政策过程中遗留的未了事项，应由本届政府继续解决。最高法院据此裁定：撤销一审判决，驳回公司的起诉和市政府的反诉。

4、裁判规则与案例启示

本案确立了以下裁判规则：因政府不履行招商引资优惠政策而引发的纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围。投资者不能以民事违约为由，通过民事诉讼途径要求政府兑现优惠承诺。这一裁判逻辑基于两个核心判断：一是政府在优惠政策的制定和执行中居于支配地位，双方并非平等主体；二是以会议纪要、优惠政策文件等形式作出的承诺，不是平等协商签订的民事合同。

对于投资者而言，这一裁判规则带来了重要的实践启示：其一，招商引资优惠政策承诺，尽管有政府文件的背书，但在现行法律框架下难以通过民事诉讼获得救济。其二，投资者应当优先争取通过行政协商、行政复议或行政诉讼等途径解决争议，而非寄望于民事诉讼。其三，在签订投资协议时，尽量将优惠政策的具体内容以平等协商的合同条款形式固定下来，避免仅依赖政府单方文件。

本案也为地方政府提供了警示：招商引资中的优惠政策承诺，虽不能通过民事诉讼强制执行，但政府应当信守承诺，主动履行。领导换届不是推卸责任的正当理由。本案中，政府前后作出五次审核，承认欠付企业数千万元，最终却以程序方式回避实体责任，这种“翻脸不认账”的做法严重损害了政府公信力和营商环境。

结语：最高院公报案例的裁判规则明确：因政府不履行招商引资优惠政策引发的纠纷，不属于民事案件受理范围。投资者不能通过民事诉讼要求政府兑现优惠承诺。但这一裁判并未否定政府的履约义务，而是将其排除在民事司法救济之外，留给行政渠道解决。对于投资者而言，应当在签订投资协议时争取将优惠政策条款纳入平等协商的合同文本；对于地方政府而言，应当信守承诺，主动兑现优惠政策，维护法治化营商环境。毕竟，招商引资的成功不仅取决于优惠政策的力度，更取决于政府承诺的可信度和公信力。